PREMESSA (PA 7.Nov.’08) Nell’ambito dei lavori del tavolo tecnico costituito dall’Assessore Gentile, la Consulta condivide l’impostazione di carattere generale per la quale l’azione del tavolo deve muoversi in due direzioni. La prima è quella di individuare una serie di interventi “tampone” per migliorare e modificare l’efficacia e l’efficienza nel settore, soprattutto per i servizi di ingegneria ed architettura, oggi fortemente in difficoltà, privi di linee generali condivise in maniera completa dagli enti locali, con consequenziali difficoltà, di non poco conto, da parte dei liberi professionisti ma anche dei colleghi che operano nelle pubbliche amministrazioni. La secondo direzione da intraprendere è quella di riunificare le leggi, le norme, i regolamenti e le circolari vigenti, in un testo unico che, rispettoso delle direttive comunitarie, delle leggi nazionali e nell’ambito dell’autonomia regionale possa introdurre meccanismi semplificativi e facilitanti per gli operatori del settore che, nella nostra Regione, soffrono di una carenza strutturale, organizzativa e curriculare, rispetto agli operatori del resto d’Italia e della comunità europea.
A. METODO DI ELENCAZIONE DELLE PROPOSTE
Nelle proposte che seguono non faremo una divisione netta tra le azioni “tampone” e le azioni di “sistema” (testo unico) in quanto lasciamo all’assessorato e, successivamente, al legislatore, le valutazioni in merito, non avendo piena conoscenza sulle potenzialità tra i vari strumenti legislativi possibili da attivare (circolari, leggi, decreti, e quant’altro). Certo è che nel caso si decidesse di operare per “circolare”, sarà opportuno verificarne pienamente l’utilizzo da parte dei destinatari (le amministrazioni locali).
B. PARCO PROGETTI ESISTENTE PER ACCEDERE AL POR 2007-2013
Sicuramente di essenziale importanza è l’aspetto che riguarda l’autonomia regionale in materia, e la possibilità di “resistere”, laddove le condizioni al contorno lo permettono, alle restrizioni della comunità europea, magari con interventi diretti da parte delle Regioni in termini di finanziamenti delle spese di progettazione. In questo ragionamento si inseriscono sicuramente le problematiche connesse con un vasto parco progetti (a partire da quelli “definitivi”) già in possesso delle amministrazioni locali, ed il ritardo accumulato per accedere ai fondi del POR 2007-2013, ritardo che aumenterebbe sensibilmente se i progetti dovessero andare in gara nel rispetto delle normative vigenti. Esclusivamente per tali progetti è da valutare l’ipotesi di provvedere con fondi regionali per il pagamento delle prestazioni professionali connesse, al fine di evitare i rilievi in sede di concessione di finanziamento da parte della comunità europea.
C. PRINCIPI ISPIRATORI DELLE AZIONI PROPOSTE
Prima di passare puntualmente all’elencazione di una serie di azioni da intraprendere, le quali verranno riportate sostanzialmente secondo i principi generali, riservandoci di approfondirne i dettagli nell’ambito dei tre gruppi di lavoro istituiti, è opportuno sancire una serie di principi ispiratori da seguire che, a nostro avviso, dovranno caratterizzarne tutti gli interventi, “tampone” o di “sistema” che siano. Il complesso ed articolato mondo dei lavori pubblici, dalla fase della programmazione, attraverso la progettazione ai vari livelli, passando per l’aggiudicazione e terminando nell’esecuzione e il collaudo, deve sposare in maniera chiara e condivisa i valori della legalità, della qualità, della trasparenza e della congruità. Deve inoltre garantire anche quantità di interventi, e quindi di opere, evitando così il fenomeno “dell’emergenza” che, essendo priva per sua natura dei dettami della programmazione, è foriera di cattiva progettazione, pessima esecuzione e quindi di opere non fruibili dalla collettività, anzi che gravano su essa in termini di manutenzione e ristrutturazione costante nel tempo. E’ opportuno inoltre ridare forza, ruolo e professionalità, a tutti i momenti di verifica e controllo per garantire che un settore così complesso possa avere, a regime, standard di alto livello. In tal senso un invito è quello di garantire l’efficacia, eventualmente con le dovute sanzioni, ma anche ampliandone i contenuti e gli obiettivi, dell’articolo 11 della L.R. 7/2002, laddove gli Ordini sono stati chiamati a monitorare il conferimento degli incarichi nelle varie province siciliane. E’ necessario, per concludere, che il “mercato” e la “concorrenza” si concretizzano con regole chiare volte alla qualità ed alla professionalità, evitando pericolose derive verso il “mercantilismo” e la mancanza di lealtà tra i vari operatori del settore. Dopo queste premesse e l’individuazione dei principi generali, si passa ad analizzare e proporre una serie di azioni operative, in particolar modo per quanto riguarda le progettazioni e le aggiudicazioni e/o conferimenti d’incarico.
D. LA QUALITA’ E LE CARATTERISTICHE DEL PROGETTO
Per quanto riguarda la qualità della progettazione, è opportuno che vi siano azioni, disposizioni,
indirizzi che confermino la “centralità al progetto”, principio ispiratore nella Merloni oggi
abbandonato, o quantomeno posto in secondo piano, dalle norme più recenti.
Non bastano slogan per garantire la qualità progettuale, ma è necessario attivarsi affinché i
livelli qualitativi delle progettazioni, così come delle esecuzioni, si innalzino. Tali livelli qualitativi, concordati in maniera efficace, elastica e dinamica con tutti i soggetti professionali e di gestione dei lavori interessati, dovranno elevare la qualità funzionale, prestazionale, economica ed etica delle opere e dovranno prescrivere, immancabilmente, i principi della sostenibilità sia in termini di materiali che di corretto uso dell’energia, il rispetto dell’ambiente e nel contempo dovranno garantire al meglio l’economia di gestione delle opere progettate ed eseguite. In quest’ottica è necessario che, oltre gli indirizzi e le caratteristiche dei progetti già inseriti nel “documento preliminare della progettazione”, siano oggetto di specifiche verifiche tutti i parametri nelle varie fasi di progettazione (preliminare, definitivo ed esecutivo). E’ opportuno quindi incrementare l’efficienza degli uffici pubblici, concentrando l’attività dei tecnici sulle funzioni di controllo e programmazione ed affidando ai liberi professionisti esterni le attività di progettazione e direzione lavori. Nel contempo le approvazioni dei progetti devono avvenire in tempi brevi e soprattutto verificandone gli effettivi contenuti e la qualità richiesta. In tal senso va valorizzata l’attività di validazione e verifica sia attraverso i RUP, sia ricorrendo a soggetti esterni, così come prevede, in maniera articolata e precisa, il nuovo regolamento sui lavori pubblici di prossima emanazione. Infine è doveroso invogliare e spingere le amministrazioni, a partire da quelle regionali, ad un utilizzo più diffuso del concorso di progettazione con l’obiettivo di proporre progetti concretamente preliminari (quindi evitando di fermarsi alla sola idea) a tutto vantaggio delle celerità delle fasi successive. Concluso il concorso va, in tempi brevissimi, conferito l’incarico (del definitivo, o direttamente dell’esecutivo) al vincitore. E’ opportuno, per evitare la disaffezione a questo importante strumento che garantisce, come pochi, l’accesso al lavoro delle giovani professionalità, prevedere riconoscimenti economici (rimborsi spese) almeno fino al decimo classificato.
E. IL FONDO DI ROTAZIONE
Un approfondimento merita il fondo di rotazione, strumento essenziale per permettere agli enti locali di essere costantemente dotati dei fondi per acquisire le progettazioni. E’ importante che la sua costituzione ed il suo corretto uso, siano definiti da una norma non eludibile dalle amministrazioni locali che spesso di esso ne hanno fatto un cattivo uso, tutt’altro che legato alla formazione di un adeguato parco progetti che è indubbia fonte di sviluppo e crescita per le singole comunità. La fonte del fondo di rotazione deve essere essenzialmente il ribasso d’asta espresso in sede di gara: la percentuale del ribasso dedicata al fondo deve essere stabilita in maniera chiara anche perché ad esso, per legge, è possibile accedere anche per altre iniziative di grande valenza (come ad esempio la sicurezza nei cantieri con l’articolo 3 della L.R. 20/07). Gli enti potranno immediatamente incamerare tale percentuale, con l’obbligo di rendicontare alla Regione, alla fine di ogni anno, sull’uso e sull’impiego di tali fondi.
F. IL VALORE BASE DELLA PRESTAZIONE
Grande attenzione va posta sull’individuazione del valore a base d’asta della prestazione che il terzo correttivo della Legge 163 ha reso ancora più vago nella determinazione, chiedendo al RUP di giustificare l’eventuale uso, come riferimento, delle tariffe. La tariffa deve restare di riferimento, e la giustificazione al suo utilizzo va trovata insieme con gli Ordini competenti per territorio che, insieme ai RUP, ratificheranno tale valore con opportuni confronti normati da precise disposizioni protocollari. Se si perde il riferimento alla tariffa, perdono di significato le soglie, ponendosi in essere possibili irregolarità; ad esempio prestazioni certamente compresa tra i 20.000 ed i 100.000 euro che diventano, in forza di scelte “cervellotiche” e prive di fondamento del compenso a base di gara, al di sotto dei 20.000 euro al fine di procedere a sistemi di aggiudicazione “diretti”. In quest’ottica vanno ripristinati gli incentivi per i dipendenti pubblici riconoscendo ad essi ad esempio sempre il tetto del 2% (oggi ridotto al 0,50%) per i delicati compiti di RUP o di collaudatore.
G. LE SOGLIE
Sotto i 20.000 euro, visto che la norma lo consente, è opportuno prevedere l’obbligo dell’incarico fiduciario, ovviamente nel rispetto dei parametri di trasparenza, parità di trattamento, non discriminazione, proporzionalità, tutti parametri rispettati con l’adozione dell’elenco sotto i 100.000 euro da cui individuare il soggetto da incaricare; il rispetto del principio della “rotazione” è ulteriore elemento da prendere in considerazione. Almeno due i vantaggi di tale scelta: possibilità ai giovani di inserirsi nel mondo del lavoro (magari accoppiati con professionisti più anziani), in quanto essi, ovviamente, non sono dotati di adeguato curriculum; l’altro aspetto è meramente economico; infatti ci chiediamo se l’eventuale ribasso prodotto per incarichi sotto tale soglia, compensi le spese sostenute da una amministrazione per programmare, pubblicare, gestire e realizzare la gara. Certamente no! Si concretizza solo una cattiva e poco efficiente azione della macchina amministrativa che produce effimeri ed illusori richiami alla concorrenza ed al mercato. Nella fase di progettazione degli altri due ambiti, fino a 100.000 euro, e tra 100.000 e la soglia comunitaria (200.000 DSP), è necessario introdurre i principi dell’anomalia dell’offerta, adottando nel primo caso l’offerta al massimo ribasso, ed introducendo nella secondo tipologia il metodo dell’offerta economica più vantaggiosa, dove i valori parametrici, di curriculum,
tempi, metodologia del progetto, siano contemplati in un unico algoritmo con il ribasso;
quest’ultimo deve incidere in misura maggiore del 15% sul punteggio complessivo. In tale
sistema bisogna prevedere punteggi per i gruppi che presentano giovani professionisti.
Fino a 100.000 euro esistono già esperienze concrete di protocolli d’intesa sottoscritto tra
singoli enti e gli Ordini e Collegi dell’area che possono essere utilizzati come riferimento (vedi
Comune di Catania e Comune di Gela).
Tra 100.000 euro e la soglia comunitaria è da valutare l’ipotesi di riprendere il regolamento già
esitato dalla prima Giunta Cuffaro (Scammacca, Assessore ai Lavori Pubblici) e mai adottato.
H. I BANDI E L’AGGIUDICAZIONE
In primo luogo è improcrastinabile l’unificazione e la semplificazione dei bandi, sia quelli per la formazione degli elenchi sotto i 100.000 euro, che quelli per i singoli conferimenti tramite gara. In atto è una giungla dove c’è di tutto tranne qualità, trasparenza, congruità e quindi tantomeno legalità. E’ opportuno realizzare bandi tipo in relazione alle singole soglie: tra 20.000 e 100.000 euro, tra 100.000 e la soglia comunitaria (200.000 DSP). Oltre la soglia comunitaria (che sarebbe opportuno innalzare visto l’aumento dei costi dei progetti), bisognerebbe, nell’ambito delle direttive europee, invitare gli enti ad utilizzare, per quanto riguarda i vari parametri di valutazione (fatturati, lavori simili realizzati, ecc.), quelli più bassi per facilitare la partecipazione del maggior numero di professionisti, soprattutto quelli siciliani che in questa tipologia di gare sono costretti a cercare “alleanze”, spesso non convenienti, con i professionisti del resto d’Italia senza che la qualità della prestazione ne guadagni. Venendo alla fase di aggiudicazione è opportuno fare chiarezza, imponendo principi chiari, rispettosi dei valori enunciati in apertura di questo documento (qualità, legalità, congruità, trasparenza), garanzie per tutti i soggetti professionali operanti, ma anche tutela delle pubbliche amministrazioni e dei cittadini che godranno di opere ben realizzate, se ben progettate ed opportunamente aggiudicati. E’ opportuno prevedere che le richieste di documentazione avvengano con le modalità delle autocertificazioni con responsabilità in capo ai partecipanti sottoscrittori. Nel caso di dichiarazioni mendaci dovranno immediatamente essere informati gli Ordini o Collegi di appartenenza per gli adempimenti del caso in materia di codice deontologico.
I. VALORE SOCIALE DI ALCUNE PRESTAZIONI
Un ulteriore argomento è quello connesso ad alcune prestazioni per le quali non deve essere previsto alcun ribasso, foriero di pericolose dequalificazioni della professionalità, ma esercitare le scelte esclusivamente su parametri quali il curriculum, l’aggiornamento professionale, la metodologia d’approccio alla prestazione. Esse sono quelle della sicurezza, in fase di progettazione ed esecuzione, dove già, per le imprese, vige l’obbligo della non applicabilità del ribasso e quello del collaudo al quale nel passato si è attribuito eccessivamente un valore politico – clientelare (quasi di prebenda) con pochissima ricerca di adeguata professionalità, aspetto invece questo sempre più necessario e richiesto anche dal legislatore (vedi collaudo statico nelle nuove norme per le costruzioni). Una decisa azione in questa direzione imporrà al mercato di sancire in maniera efficace, fuori dai facili slogan, la volontà di attenzionare, in via prioritaria, la sicurezza dei cittadini come valore di valenza costituzionale.
L. INCENTIVARE LA FORMAZIONE DELLE SOCIETA’ PROFESSIONALI
E’ indispensabile, anche con l’ausilio di altri assessorati (Bilancio, Lavoro, ecc.) promuovere ed incentivare, con contributi regionali, la costituzione di società e/o associazioni professionali interdisciplinari del settore tecnico, al fine di formare una diffusa cultura di aggregazione che possa permettere agli studi siciliani di competere con i grossi studi italiani ed europei. Le incentivazioni dovrebbero riguardare, tra l’altro, i beni strumentali, l’accesso al credito dando il giusto sostegno ai consorzi di liberi professionisti già operativi in campo regionale, l’acquisizione delle certificazioni di qualità connesse con le attività professionali. E’ opportuno sancire che se nel privato è ancora valido il concetto “piccolo è bello”, nel pubblico le strutture professionali, per competere, devono avere organizzazioni di tipo imprenditoriale. Scarica il Pdf
